Sąd Najwyższy o odpowiedzialności majątkowej gminy za niewydanie decyzji w terminie
Zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnych, od których uzależniona jest możliwość założonego sposobu korzystania z nieruchomości, stanowi element ograniczenia prawa własności, który może być przyczyną powstania szkody.
Powyższy wniosek wypływa z wyroku Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2011 r. (sygn. I CSK 200/10). Wyrok zapadł w sprawie, w której przedsiębiorstwo budowlane domagało się od m.st. Warszawy zapłaty kwoty 14658300 zł tytułem odszkodowania obejmującego korzyści, jakich spółka nie osiągnęła wskutek zwłoki w wydaniu decyzji środowiskowej oraz pozwolenia na budowę.
Zanim sprawa trafiła do Sądu Najwyższego, sąd apelacyjny uznał, że postępowanie wszczęte w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego spełnia przesłanki „właściwego postępowania”, o jakim mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, a zatem uchybienie terminowi załatwienia sprawy można zakwalifikować jako stwierdzenie niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jeżeli zatem źródłem szkody ma być niewydanie w terminie decyzji administracyjnej, to skuteczne powoływanie się na art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego jako podstawę prawną powództwa uzależnione jest od uprzedniego złożenia zażalenia na bezczynność organu i uzyskanie postanowienia stwierdzającego taką bezczynność. Terminy załatwiania spraw administracyjnych oraz konsekwencję ich niedochowania przez organ określa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 33-37. Podkreślić należy, że z ustaw szczególnych mogą wynikać inne terminy załatwiania spraw. Zgodnie z przepisami kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu). Istotne jest to, że kpa nakazuje organom zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym przez kodeks lub w przepisach szczególnych. W zawiadomieniu organ musi podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy.
Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w kpa w przepisach szczególnych oraz określonym w zawiadomieniu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37§ 1 kpa). Organ, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37§ 2 kpa).
Żądając odszkodowania od jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, trzeba pamiętać o wykazaniu wszystkich przesłanek odpowiedzialności: zaistnienia szkody i związku przyczynowego pomiędzy działaniem niezgodnym z prawem a szkodą. W sprawie, która trafiła do Sądu Najwyższego, powodowa spółka nie wykazała, że zwłoka była źródłem szkody w postaci utraconych korzyści, która rzeczywiście zaistniała jako normalne jej następstwo oraz nie wykazała wysokości tej szkody. Sądy I i II instancji były zmuszone oddalić powództwo, a Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną.
Wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., sygn. I CSK 200/10.
Sąd Najwyższy o podstawach powództwa przeciwegzekucyjnego
Podstawą powództwa opozycyjnego przewidzianą w art. 840 §1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania cywilnego jest nierozpoznanie przez sąd zarzutu spełnienia świadczenia, zgłoszonego przed zamknięciem rozprawy. Teza taka wypływa z uchwały SN z 21 lipca 2010 r. (sygn. III CZP 47/10) zapadłej w sprawie o następującym stanie faktycznym. Powód Zbigniew S., będący dłużnikiem spółki akcyjnej, wniósł przeciwko niej powództwo o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego w postaci prawomocnego nakazu zapłaty wydanego przez sąd rejonowy w kwietniu 2008 r., twierdząc, że spłacił całe zadłużenie w dniach 27 lipca i 14 października 2002 r. Sąd rejonowy wyrokiem z 8 października 2009 r. oddalił jego powództwo, przyjmując, że zarzut spełnienia świadczenia może być podstawą powództwa opozycyjnego tylko wtedy, kiedy powód nie zgłaszał go i nie mógł z przyczyn prawnych zgłosić w postępowaniu rozpoznawczym. Skoro sytuacja takiej niemożności nie miała miejsca w postępowaniu, które toczyło się w 2008 r. i które zakończyło się wydaniem tytułu egzekucyjnego, powództwo podlegało oddaleniu. Przy rozpoznawaniu apelacji powoda od tego orzeczenia, sąd okręgowy stwierdził, że jej rozpoznanie zależy od tego, jak powinno się rozumieć obecną treść art. 840 § 1 pkt 2 kpc. W szczególności chodzi o to, czy na podstawie tego przepisu można żądać pozbawienia wykonalności tytułu wykonawczego, powołując zarzut spełnienia świadczenia, do którego miało dojść przed wydaniem tego tytułu.
Zgodnie z art. 840 § 1 pkt 2 kpc dłużnik może w drodze powództwa żądać pozbawienia tytułu wykonawczego wykonalności w całości lub części albo ograniczenia, jeżeli po powstaniu tytułu egzekucyjnego nastąpiło zdarzenie, wskutek którego zobowiązanie wygasło albo nie może być egzekwowane; gdy tytułem jest orzeczenie sądowe, dłużnik może powództwo oprzeć także na zdarzeniach, które nastąpiły po zamknięciu rozprawy, a także zarzucie spełnienia świadczenia, jeżeli zarzut ten nie był przedmiotem rozpoznania w sprawie. Wątpliwości budzi sformułowanie „jeżeli zarzut ten nie był przedmiotem rozpoznania w sprawie”.
Sąd Najwyższy rozróżnił cztery sytuacje, które to sformułowanie może obejmować: a) powód twierdzi, że spełnił świadczenie przed zamknięciem rozprawy w sprawie, w której wydano przeciwko niemu tytuł egzekucyjny, lecz nie zgłaszał w niej zarzutu o spełnieniu świadczenia; b) powód wprawdzie zgłosił odpowiedni zarzut, lecz sąd nie rozpoznawał go merytorycznie, uznając, że był on spóźniony z przyczyn procesowych; c) zarzut nie był rozpoznawany na skutek przeoczenia sądu; d) zarzut dotyczy spełnienia świadczenia, do którego miało dojść po zamknięciu rozprawy. Czwartą sytuację (pkt „d”) SN uznał za klasyczną podstawę powództwa opozycyjnego, która nie budzi żadnych wątpliwości. Jako jego podstawę wykluczył sytuację pierwszą (pkt „a”). Sytuację drugą (pkt „b”) i trzecią (pkt „c”) uznał natomiast za podstawę powództwa opozycyjnego z art. 840 § 1 pkt 2 in fine kpc. Odnosi się to do dwóch sytuacji, tj. kiedy sąd nie rozpoznał tego zarzutu na skutek przeoczenia oraz kiedy ocenił, że jego rozpoznanie jest niedopuszczalne z przyczyny późnego zgłoszenia, czyli z powodu tzw. prekluzji procesowej (por. art. 207 § 3, art. 47914 § 2, art. 493 § 1, art. 503 § 1 i art. 5055 § 1 kpc).
Uchwała SN z 21 lipca 2010 r., sygn. III CZP 47/10.
Naczelny Sąd Administracyjny o bezczynności organów
Pan Mikołaj pozwał prezydenta miasta. Sprawa trafiła do NSA, który wydał wyrok: „Niewykorzystanie przez organ możliwości prawnych sprzyjających terminowemu załatwieniu sprawy oznacza jego bezczynność”.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 września 2011 r. (sygn. I OSK 787/11) oddalił skargę kasacyjną prezydenta Białegostoku na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie bezczynności w wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie. Sąd I instancji zobowiązał prezydenta do niezwłocznego wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w trybie przepisów specjalnej ustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Prezydent nie wydał w tym terminie decyzji, zawiadamiając wywłaszczonego Mikołaja O. kilka razy o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przyczyną zwłoki był każdorazowo brak wyłonienia w ramach procedury wynikającej z ustawy Prawo zamówień publicznych rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy niezbędny do przyznania odszkodowania. Zażalenie Mikołaja O. na niezałatwienie przez prezydenta sprawy w terminie zostało uznane przez wojewodę za nieuzasadnione. Innego zdania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, do którego Mikołaj O. wniósł skargę na rozstrzygnięcie wojewody. Sąd zgodził się ze skarżącym, że prezydent pozostaje w zwłoce. W wyroku z 3 lutego 2011 r. (sygn. II SAB/Bk 79/10) stwierdził, że w świetle art. 35 § 5 kpa organ pozostaje w zwłoce również w takiej sytuacji, kiedy nie dokłada należytej staranności w dążeniu do terminowego załatwienia sprawy (bądź do skrócenia już przekroczonego terminu) poprzez zaniechanie wykorzystania innych możliwości prawnych prowadzących do zakończenia postępowania administracyjnego.
Sąd zauważył, że powołanie się przez organ na konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, który podejmie się sporządzenia operatu szacunkowego w trybie przetargu nieograniczonego, może doprowadzić do sytuacji, w której kolejne przetargi nie zostaną rozstrzygnięte, a osoba wywłaszczona przez cały czas pozostawać będzie bez środków do życia, uprzednio utraciwszy dorobek życia. Zdaniem sądu organ powinien skorzystać z możliwości odstąpienia od procedury przetargu nieograniczonego i udzielić zamówienia z wolnej ręki w przypadku, gdy w prowadzonych kolejno postępowaniach o udzielenie zamówienia, z których co najmniej jedno prowadzone było w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego, nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie zostały złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostały odrzucone. Od wyroku sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł prezydent. NSA uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i całkowicie zgodził się z osądem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyrok jest prawomocny.
Wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. I OSK 787/11.
Sąd Najwyższy o przeniesieniu własności urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych )
Od 3 sierpnia 2008 r. podstawę roszczenia o zobowiązanie do odpłatnego przeniesienia własności urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych stanowi art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego. Jeżeli koszty budowy urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kc, poniosło kilka osób, każdej z nich przysługuje wobec przedsiębiorcy, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, roszczenie o przeniesienie za wynagrodzeniem udziału w prawie własności tych urządzeń.
Uchwałę takiej treści podjął Sąd Najwyższy 13 lipca 2011 r. (sygn. III CZP 26/11). Karol L. pozwał przedsiębiorstwo wodociągowe i gminę. Domagał się zapłaty kwoty 4272 zł, względnie zobowiązania pozwanych do złożenia oświadczenia woli o przyjęciu na własność za wymienioną kwotę odcinka sieci kanalizacyjnej. Sąd rejonowy oddalił jego powództwo, stwierdzając, że wykonany przez niego odcinek kanalizacyjny stanowi jedynie przyłącze, a nie jest urządzeniem kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Ustawa w art. 31 ust. 1 przewiduje, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Stosownie do ust. 3 przywołanego przepisu należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przy rozpoznawaniu apelacji sąd okręgowy powziął wątpliwości co do rozumienia przepisów i przedstawił Sądowi Najwyższemu pytania prawne. SN zauważył, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 731), czyli z dniem 3 sierpnia 2008 r. uległ zmianie stan prawny, rzutując na zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej. Przepis art. 49 § 1 kc stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Zgodnie z § 2 osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca.
W stanie prawnym obowiązującym przed 3 sierpnia 2008 r. utrwalona linia orzecznicza Sądu Najwyższego przyjmowała, że art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pozwala na żądanie przed sądem zawarcia umowy o nabycie własności urządzeń kanalizacyjnych na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne za odpowiednim wynagrodzeniem. Problem dotyczył natomiast pytania o skutki odmowy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zawarcia umowy o nabycie własności tych urządzeń. Według pierwszego stanowiska SN odmowa zawarcia takiej umowy powoduje jedynie odpowiedzialność kontraktową (art. 471 kc), ponieważ sąd nie jest władny rozstrzygać o treści takiej umowy, jeżeli strony procesu nie doszły w tej sprawie do konsensu. Z kolei według drugiego zapatrywania wznoszącemu urządzenie własnym kosztem przysługuje wobec przedsiębiorstwa roszczenie o zawarcie stosownej umowy. Obecnie z art. 49 § 2 kc wynika wprost, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń przesyłowych i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej.
Uchwała SN z 13 lipca 2011 r., sygn. III CZP 26/11.
MICHAŁ CHYLAK prawnik współpracujący z Helisńską Fundacją Praw Człowieka
źródło: Eurogospodarka ne 11/2011