Zasada pomocniczości jest jedną z najważniejszych zasad działania administracji publicznej. Pierwsze ślady tej koncepcji można znaleźć w doktrynie starożytnej u Arystotelesa, który głosił, że państwo-miasto ma pozwalać człowiekowi na realizację określonych celów, a nie zastępować go w działaniach, jakie sam potrafi realizować.
Na ukształtowanie współczesnej treści wpłynęły przede wszystkim nauki społeczne Kościoła katolickiego z przełomu XIX i XX wieku. W encyklikach papieskich znajdujemy sformułowanie, iż „co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego nie można wydzierać jej na rzecz społeczeństwa”.
Pojęcie subsydiarności
Subsydiarność to ogół działań na rzecz otoczenia społecznego, które powinny cechować wszelkie kroki podejmowane przez administrację samorządową. Zasada subsydiarności postuluje, iż nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić równie efektywnie jednostka mniejsza. Oznacza to, że jednostki większe powinny działać wyłącznie w dziedzinach, w których wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi, czego rezultatem jest efektywność tego działania. Współcześnie zasada subsydiarności stosunkowo najlepiej rozwinęła się w systemie prawa Wspólnoty Europejskiej.
1 grudnia 2009 r. wszedł w życie Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. W art. 5 ust. 3 TUE znajdujemy zapis, że „zgodnie z zasadą pomocniczości w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.
Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym Protokole”.
Zasadę pomocniczości wymieniono także w Karcie Praw Podstawowych, w jej preambule i art. 51, który głosi: „Postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości”. Rozumiemy przez to, że organy unijne mają obowiązek uwzględnienia tej zasady w działaniach zmierzających do zapewnienia przestrzegania praw podstawowych oraz ich promowania w ramach Wspólnoty Europejskiej.
Obraz subsydiarności w polityce ekologicznej Wspólnoty Europejskiej
Okres tworzenia się Unii był czasem, kiedy zaczęto dostrzegać problem ochrony środowiska naturalnego, wskazując na jego transgeniczny charakter. Krystalizowanie się polityki dotyczącej ochrony środowiska nabrało znaczenia międzynarodowego i tematycznego. Podkreślenie znaczenia zasady subsydiarności w polityce ekologicznej widać w uchwalonych rozporządzeniach i dyrektywach określających zasady ochrony zasobów naturalnych czy bioróżnorodności, gdzie część odpowiedzialności za środowisko została przesunięta z władz na różne grupy społeczeństwa. Stanowi to swego rodzaju więź między administracją Wspólnoty, krajów członkowskich i organizacji pozarządowych, która umożliwia realizację idei pomocniczości w społeczeństwie krajów unijnych w aspekcie działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego.
Jednolity Akt Europejski w Dziale II – Postanowienia odnośnie założeń polityki Wspólnotowej, Podsekcji VI – Środowisko naturalne, w art. 130 r (ust. 1) przedstawia następujące cele Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska:
• zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego
• przyczynianie się do ochrony zdrowia ludzkiego
• zapewnienie ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych.
W ust. 2 art. 130 r znajdujemy zapisy, że „działania Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opierają się na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie zanieczyszczający płaci. Wymagania dotyczące ochrony środowiska naturalnego stanowią składnik innych polityk Wspólnoty”. Meritum odnośnie subsydiarności jest stwierdzenie: „Wspólnota podejmuje działania dotyczące środowiska naturalnego w zakresie, w jakim cele określone w ustępie 1. mogą zostać lepiej osiągnięte na poziomie Wspólnoty niż na poziomie krajowym”. Uznaje ono racje dla pewnych działań, których skuteczność będzie wyższa w momencie podjęcia ich na poziomie ponadnarodowym niż w obrębie jednego państwa.
Środki przeznaczone na ochronę środowiska przez Unię Europejską niejednokrotnie wykazują więcej zalet ekonomicznych i energooszczędnych, niż kroki podjęte osobno przez poszczególne państwa członkowskie. Zgodnie z zasadą subsydiarności, w tym przypadku działanie jednostek wyższych daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania.
Polska polityka ekologiczna a subsydiarność
W polskim prawie ochrony środowiska zapisy dotyczące zasady subsydiarności znajdujemy w II Polityce Ekologicznej Państwa. Na podstawie rozdziału IV skuteczna realizacja polityki ekologicznej wymaga stworzenia nowoczesnego i spójnego wewnętrznie systemu prawa ochrony środowiska, spełniającego kilka podstawowych wymagań, takich jak:
– zgodność z Konstytucją
– zgodność ze zobowiązaniami międzynarodowymi Polski (w tym z wymaganiami UE)
– akceptacja społeczna
– możliwość wdrożenia
– skuteczność ekologiczna
– efektywność ekonomiczna.
Gruntownie przebudowany, w stosunku do obowiązującego, system prawa ochrony środowiska powinien stwarzać możliwość elastycznego wyboru instrumentów dla realizacji określonych celów, stosując przy tym konstytucyjną zasadę pomocniczości. Cele te powinny być realizowane na najbardziej odpowiednim szczeblu – pewne cele lepiej na centralnym, ale większość na wojewódzkim i lokalnym. Niektóre mogą zostać również powierzone instytucjom niepaństwowym, takim jak: jednostki badawczo-rozwojowe, fundacje, organizacje gospodarcze czy ekologiczne.
Czynnikiem niezbędnym jest uwzględnienie struktury administracyjnej państwa i precyzyjne dokonanie podziału kompetencji. Umożliwi to określenie zakresu odpowiedzialności pomiędzy poszczególnymi szczeblami struktury tworzącej i zarządzającej ochroną środowiska.
Obecność zasady pomocniczości w polityce ekologicznej Polski wynika z przynależności kraju do Wspólnoty Europejskiej. „Rozporządzenie (WE) nr 761/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 marca 2001 r. dopuszczające dobrowolny udział organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS)” wprowadziło w życie System Ekozarządzania i Audytu EMAS, mający na celu zachęcenie różnych organizacji do ciągłego doskonalenia swojej działalności środowiskowej. Rozporządzenie mówi, iż „zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, określonymi w art. 5 TUE, skuteczność EMAS w przyczynianiu się do doskonalenia efektów działalności środowiskowej organizacji europejskich można łatwiej osiągnąć na szczeblu wspólnotowym. Niniejsze rozporządzenie ogranicza się do zapewnienia jednakowego wykonania EMAS w całej Wspólnocie poprzez określenie wspólnych reguł, procedur i zasadniczych wymogów dotyczących EMAS, podczas gdy środki, które mogą być odpowiednio wykonane na szczeblu krajowym, są pozostawione w gestii Państw Członkowskich”.
Każde państwo powinno prowadzić skuteczną politykę w zakresie rozwoju EMAS, zachęcając organizacje, przedsiębiorstwa, instytucje do dobrowolnego uczestnictwa w systemie, co może przyczynić się do poprawy ich wizerunku oraz zapewnić w sposób ciągły dążenie do minimalizacji negatywnego oddziaływania na środowisko. Niezwykle istotny jest udział małych i średnich przedsiębiorstw oraz ułatwienie im dostępu do informacji, istniejących funduszy wsparcia jak i działań w zakresie pomocy technicznej, co jest przede wszystkim wynikiem polityki organu administracji odpowiedzialnego za rozwój systemu w danym kraju (w Polsce – minister ds. środowiska) a więc mniejszych jednostek.
Zasada subsydiarności jest jedną z podstawowych zasad określających reguły postępowania administracji zarówno na szczeblu międzynarodowym, jak i krajowym. Można uznać, iż jest ona regulatorem środków, które powinny być podejmowane na określonym poziomie w zależności od wyraźnej korzyści uzyskanej przy użyciu ich na innym. Realizacja celów ochrony środowiska wiąże się z przestrzeganiem zasady subsydiarności. W przypadku polityki ekologicznej krajów Wspólnoty dotyczyć to może działań, które na poziomie UE mogą być realizowane wtedy, gdy stwierdzi się ich większą efektywność w porównaniu z takimi samymi działaniami użytymi osobno przez państwa członkowskie.
Zasada subsydiarności pokazuje istnienie różnorodnych preferencji poszczególnych krajów członkowskich i dysponowanie przez nich większą informacją o ich środowiskowych potrzebach niż wyższy poziom organizacji.
EWELINA TYSZKO
źródło: Eurogospodarka 6/2010