Sygnalistę jako osobę, która „zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, działa jako „sygnalista” i tym samym odgrywa kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego”. Jeszcze prostszą i jednocześnie zrozumiałą dla każdego odbiorcy definicją byłoby określenie Sygnalisty jako osoby, która „zgłasza naruszenia prawa Unii, szkodliwe dla interesu publicznego”. W ten sposób Sygnalista wymieniony w ustawie straciłby swoje pejoratywne znaczenie, jako „kapuś” i „donosiciel”, a mógłby zyskać właśnie miano osoby „odgrywającej kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego”. Zawarta w art. 4 projektu definicja „zgłaszającego” nie załatwia sprawy, ponieważ nie spowodowuje, że oba te pojęcia: „Sygnalista” i „zgłaszający” będą stosowane zamiennie, jako synonimy. Bardzo dużym i zupełnie niezrozumiałym, jeśli chodzi o intencje projektodawcy problemem jest art. 5 projektu, który określa wyłączenia i brzmi następująco:
Art. 5.
1. Przepisów ustawy nie stosuje się do:
1) ochrony informacji niejawnych;
2) tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu;
3) tajemnicy narady sędziowskiej;
4) postępowania karnego.
2. Przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja o naruszeniu prawa została zgłoszona na postawie przepisów odrębnych, w szczególności jako skarga lub zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa.
3. Przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli naruszenie prawa godzi wyłącznie w prawa zgłaszającego lub zgłoszenie naruszenia prawa następuje wyłącznie w indywidualnym interesie zgłaszającego.
4. Przepisów ustawy nie stosuje się do sprawcy naruszenia prawa, jeżeli na podstawie przepisów prawa osoba ta korzysta ze zwolnienia z odpowiedzialności lub złagodzenia kary w związku ze swoim zachowaniem po popełnieniu naruszenia prawa, w szczególności dobrowolnym ujawnieniem naruszenia prawa lub współpracą z organami ścigania lub innymi właściwymi organami.
Należy zauważyć, że wyłączenie zastosowania ustawy do ochrony informacji niejawnych powoduje całkowitą bezkarność sprawców nadużyć w tych miejscach pracy, gdzie obowiązują klauzule poufności. Może to dotyczyć np. miejsc, w których praca odbywa się na zasobach zaliczanych do infrastruktury krytycznej. Właśnie tam nadużyć jest bardzo dużo zwłaszcza, że w grę wchodzą kontrakty zawierane na olbrzymie kwoty. Sprawcy bazują na tym, że nikt z zatrudnionych nie ujawni nadużyć, ponieważ wszyscy pracownicy są zobowiązani do zachowania poufności.
Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli Sygnalista zawiadomił organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa albo złożył skargę administracyjną to przestaje być chroniony przez ustawę. Działa to też w drugą stronę, jako warunek: jeżeli Sygnalista ma być chroniony przez ustawę, to nie może skorzystać z przysługującej mu ochrony prawnokarnej ani też prawnoadministracyjnej. Oznacza to, że jeżeli Sygnalista skorzystał z praw przysługujących mu na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów i zgłosił sprawę „na podstawie odrębnych przepisów”, zostaje wyłączony spod ochrony ustawowej. Warto zauważyć, że w ust. 2 znajduje się sformułowanie „w szczególności” co oznacza, że ka90 talog tych wyłączeń jest otwarty i ustawodawca może równie dobrze uznać, że ochronę wyłącza np. skorzystanie z prawa do Sądu. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi klasyczny przykład rażącej dyskryminacji.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji: Art. 32. [Zasada równości; zakaz dyskryminacji]
1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Sygnalista, który zgłosił sprawę na podstawie odrębnych przepisów zostaje pozbawiony ochrony, jaką ma mu zapewniać ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, gdzie kryterium dyskryminacyjnym jest zgłoszenie nadużyć w szczególności jako skarga lub zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa.
Trybunał Konstytucyjny już dawno tę sprawę wyjaśnił. Treść art. 32 oznacza, że „wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących” (Wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87).
W późniejszym orzecznictwie TK równość w stanowieniu prawa została zdefiniowana jako nakaz kierowany do prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem wyróżnianie poszczególnych klas (kategorii) podobnych podmiotów prawa w treści norm prawnych (Wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., K 63/07).
Zasada równości w stosowaniu prawa została wyjaśniona w tym samym Wyroku i brzmi ona następująco: równość w stosowaniu prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej klasy (kategorii) istotnej. Oznacza to pomijanie w procesie stosowania prawa cech i sytuacji, które w świetle prawa są nieistotne, jak również prowadzenie postępowania w sposób rzetelny i bezstronny.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, takim jak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2020 r., III SA/Gd 254/20, w którym czytamy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane, została zawarta następująca teza:
Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, 91 OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60) zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że na gruncie zasady równości dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. Muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu. Wymagają racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą także być uzasadnione innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi (zob. np. wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188), gdzie relewantny oznacza niosący skutki prawne.
Zgłaszający nadużycia charakteryzują się istotną cechą – są Sygnalistami i dlatego mają być traktowani równo, a więc bez żadnych zróżnicowań dyskryminujących. Tymczasem na podstawie projektu ustawy wdrażającej okazuje się, że Sygnaliści owszem, podlegają ochronie, ale już nie ci, którzy zgłosili sprawę na podstawie odrębnych przepisów. Nie wiadomo nawet, o jakie konkretnie „odrębne przepisy”, należy więc domniemywać, że w zależności od potrzeby może chodzić o każdy przepis.
W ten sposób została również podważona zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji: Art. 2. [Zasada demokratycznego państwa prawnego]
Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z orzecznictwem, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, została scharakteryzowana tak:
Wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Koniecznym wymogiem realizacji zasady zaufania jest zagwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa prawnego. Bezpieczeństwo prawne, przewidywalność prawa stanowionego przez państwo oraz respektowanie przez władzę działań podejmowanych w zaufaniu do państwa gwarantują ochronę wolności człowieka (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2021 r., I NSNc 115/20).
Kryterium ograniczające swobodę Sygnalisty do skorzystania ze swoich konstytucyjnych praw jest zatem bezprawne. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji:
Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, ograniczenia zawarte w art. 5 ust. przedmiotowego projektu ewidentnie naruszają istotę wolności i praw Sygnalisty. Warto w tym miejscu przekazać naszemu projektodawcy, że Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., II GSK 781/21, warunki ograniczenia praw obywateli).
Wydaje się, że na temat warunków ograniczania praw i wolności zostało powiedziane już chyba wszystko; okazuje się jednak, że chyba nadal wciąż za mało. Nie trzeba daleko ani wnikliwie szukać, wystarczy zajrzeć na stronę Rzecznika Praw Obywatelskich (https://bip. brpo.gov.pl/), gdzie zasada proporcjonalności w odniesieniu do ingerencji w sytuację prawną jednostki została przedstawiona w następujący sposób:
Z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynika tymczasem przekonanie, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja. Przy spełnieniu pewnych warunków dopuszczalne jest więc ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności jednostki dla ochrony innych dóbr. Zgodność ograniczenia z Konstytucją zależy zawsze jednak od odpowiedzi na trzy pytania:
1. czy wprowadzone ograniczenia służą realizacji określonego celu (przydatność),
2. czy jest niezbędne dla jego osiągnięcia (konieczność),
3. czy nie stanowi zbyt wysokiego kosztu realizacji założonego celu, a zatem czy – poświęcone dobro pozostaje we właściwej proporcji do osiągniętego efektu (proporcjonalność).
Odpowiadając na powyższe pytania możemy stwierdzić, że uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 2 projektu ustawy jest całkowicie nieprzydatne dla realizacji celu, jakim jest ochrona Sygnalisty, ponieważ zamiast go chronić – pozbawia go tej ochrony za karę, że zgłosił nadużycia na podstawie ”odrębnych przepisów”.
Retorsyjne pozbawienie ochrony Sygnalisty za to, że zgłosił nadużycia „na podstawie odrębnych przepisów” nie jest w żaden sposób konieczne. Z całą pewnością pozbawienie Sygnalisty ochrony zagwarantowanej w Dyrektywie za to, że dokonał zgłoszenia na podstawie „odrębnych przepisów” stanowi zbyt wysoki koszt realizacji założonego celu, ponieważ nie tylko go nie realizuje, ale wręcz całkowicie niweczy.
Ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, która w rzeczywistości zamiast prawa Sygnalistów chronić – skutecznie je ogranicza – nie ma żadnego sensu. Skoro zamiast rozszerzać ochronę, to w istocie ogranicza prawa Sygnalistów określone w ustawie zasadniczej, to po co ona jest? Czy projektodawca naprawdę sądził, że nikt tego nie zauważy?
Może na zakończenie warto przytoczyć jeszcze jeden Wyrok NSA, dotyczący warunków ograniczenia praw obywateli, a także zasad przyzwoitej legislacji. Jest to Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., II GSK 1010/21, w którym czytamy:
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Usta94 wodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt , publ. OTK-A 2002/3/33).
Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia:
1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom;
2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie;
3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Projekt ustawy spełnia te wymogi zwłaszcza w art. 5 ust. 2, ponieważ jasno określa, że Sygnalista jest wyłączony spod ochrony, jeśli zgłosi sprawę na podstawie ”odrębnych przepisów”. Tyle tylko, że celem Dyrektywy, a następnie ustawy, która ma ją implementować jest właśnie zapewnienie skutecznej ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa, a nie skuteczne pozbawienie tej ochrony za pomocą kryterium dyskryminującego. Nie ma co się martwić na zapas; może nikt nie zauważy.
Joanna Koczaj-Dyrda
Joanna Koczaj-Dyrda, radca prawny, Sygnalistka; wygrała 8 spraw ze swoimi oprawcami z Ministerstwa Zdrowia po tym, jak zgłosiła nadużycia polegające na znęcaniu się nad pracownikami MZ. Zwolenniczka bezwzględnego zakazu mobbingu i naruszania praw pracowniczych, które w 99% przypadków mają miejsce na tle nadużyć. Sprawcy najpierw dokonują nadużyć, a potem nękają Sygnalistów, aby zniszczyć ich i ich całe życie, nie tylko zawodowe, ale także osobiste, w tym rodzinne. Jako radca prawny całkowicie poświęca się walce z patologią w miejscu pracy, koncentrując się w szczególności na ochronie praw pracowników, w tym w szczególności Sygnalistów. Sama jest Sygnalistką więc doskonale wie, przez co przechodzą pracownicy, których jedyną winą jest to, że nie zgadzają się na łamanie prawa.
