Przykład Ostrowic
W połowie stycznia premier Beata Szydło przychyliła się do wniosku MSWiA i zdecydowała o zawieszeniu samorządowych władz wiejskiej gminy Ostrowice i wprowadzeniu w niej zarządu komisarycznego. Ma on sprawować władzę najwyżej przez dwa lata, nie dłużej jednak niż do wyboru na kolejną kadencję rady oraz wójta. Okazuje się, że Ostrowice to najbardziej zadłużona gmina w kraju. Już pół roku temu jej dług sięgnął 35,4 mln zł, czyli 340 proc. wszystkich rocznych dochodów tego samorządu. Same tylko odsetki, jakie Ostrowice mają obowiązek płacić od zaciągniętych kredytów i pożyczek, wynoszą 2,5 mln zł rocznie, czyli ok. jednej czwartej gminnego budżetu. Problemy finansowe Ostrowic zaczęły się – jak twierdzą przedstawiciele Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie – już w 2005 roku RIO miała wysłać wtedy władzom gminy ostrzeżenie. Dług wprawdzie się powiększał, ale się wydawało, że nie przekracza rozsądnych granic. Na koniec 2009 roku sięgał 4,5 mln zł, a rok później 6,2 mln zł. Kolejna dekada przyniosła jednak drastyczne zmiany – zadłużenie przekroczyło poziom dochodów i rosło dalej w zastraszającym tempie. Problem Ostrowic polega również na tym, że spora część zadłużenia gminy to pieniądze pożyczone w parabankach i obciążone bardzo wysokimi odsetkami. Obecnie samorząd winien jest tego typu instytucjom ok. 28 mln zł, co stanowi 80 proc. całości zobowiązań finansowych. Wójt Ostrowic Wacław Micewski tłumaczy, że parabanki były jedynym źródłem (banki odmawiały kredytowania) dającym szanse na zdobycie sum niezbędnych na inwestycje, które miały zniwelować zapóźnienie cywilizacyjne gminy. Według niego poważnym problemem gminy jest to, że leży ona na terenie parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, co skutecznie odstrasza potencjalnych inwestorów.
Konsekwencją wprowadzenia zarządu komisarycznego w Ostrowicach może być wchłonięcie tej gminy przez położone obok Drawsko Pomorskie. Zresztą już w połowie zeszłego roku wojewoda zachodniopomorski rozpoczął procedurę, która ma doprowadzić do takiej konsolidacji. Władze Drawska Pomorskiego zastrzegają jednak, że się nie zgodzą, aby mieszkańcy ich gminy spłacali gigantyczne długi zaciągnięte przez sąsiadów. Chcą, aby te zobowiązania wziął na siebie Skarb Państwa.
Gminy utopione w parabankach
Problem Ostrowic dostrzegał już poprzedni wojewoda zachodniopomorski Marek Tałasiewicz. Ponieważ uznał, że przygotowany przez lokalne władze plan naprawczy dla gminy nie daje szans powodzenia, przedłożył ówczesnej premier Ewie Kopacz wniosek w sprawie zawieszenia organów Ostrowic i wprowadzenia zarządu komisarycznego. Podobną opinię co do sposobu wyjścia z opresji finansowych ma także następca Tałasiewicza wojewoda Piotr Jania, który poszedł o krok dalej. Okazało się bowiem, że w podobnej sytuacji, choć nie aż tak trudnej jak Ostrowice, jest jeszcze sześć innych gmin w województwie zachodniopomorskim. Jak twierdzi tamtejszy urząd wojewódzki, zadłużenie tych samorządów stanowi ponad 60 proc. spodziewanych w 2016 roku dochodów. Zdaniem urzędników same tylko koszty obsługi długu są tak wysokie, że gmina, aby normalnie funkcjonować, musi sięgać po kolejne pożyczki i tym samym wpada w spiralę zadłużenia. Problem potęguje fakt, że – podobnie jak w przypadku Ostrowic – spora część zobowiązań wynika z pożyczek zaciągniętych w parabankach, często bez żadnego nadzoru organów kontrolnych. W tej sytuacji pod koniec stycznia wojewoda Jania zawiadomił prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa przez władze siedmiu lokalnych samorządów. Do szczecińskiej prokuratury trafiły więc wnioski w sprawie gmin: Rewal, Bielice, Przybiernów oraz Brójce, do koszalińskiej – gmin: Białogard, Manowo oraz właśnie Ostrowice.
W województwie zachodniopomorskim jest łącznie 114 gmin, kłopoty z długami zidentyfikowano na razie w siedmiu z nich. Można powiedzieć, że to niewiele, bo zaledwie 6 proc. W całej Polsce gmin jest łącznie prawie 2,5 tys., a 6 proc. z tego, to 150. To już całkiem sporo! Tymczasem samorządowcy alarmują, że w bieżącym roku kłopoty finansowe, zwłaszcza problem ze spłatą zadłużenia, może mieć nawet sześć razy więcej gmin!
Powód?
Przede wszystkim obowiązujące prawodawstwo, w szczególności zaś przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych. Art. 243 tej ostatniej określa, jaki jest dopuszczalny stosunek zobowiązań finansowych gminy (wynikających ze spłaty rat kredytów i pożyczek, wykupu papierów wartościowych oraz ewentualnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji) do jej planowanych dochodów. Ustawodawca ustalił to dość rygorystycznie, odnosząc się do budżetów gminy z poprzednich trzech lat. Chodzi o to, aby ów stosunek nie był wyższy niż średnia arytmetyczna. (z tych trzech lat) relacji dochodów bieżących (powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku i pomniejszonych o wydatki bieżące) do dochodów ogółem budżetu. W opinii samorządowców właśnie taki ustawowy zapis powoduje, że wiele samorządów nie osiąga nadwyżki operacyjnej, co oznacza, że nie spełnia wskaźników art. 243, a zatem nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Taką opinię Wojciecha Długoborskiego, przewodniczącego Unii Miasteczek Polskich (UMP) i członka Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu przytacza portal samorządowy. Zdaniem samorządowca potrzebne są zatem natychmiastowe rozwiązania systemowe, które pozwoliłyby gminom normalnie funkcjonować, to znaczy m.in. sięgać po środki unijne i inwestować.
Brak możliwości spłaty zobowiązań finansowych dotyczy nawet zdrowych pod względem budżetowym gmin, których zadłużenie wynosi np. tylko 40 proc. rocznych dochodów. Na razie – jak tłumaczy Długoborski – samorządy mogą sięgać po koło ratunkowe w postaci pożyczki z budżetu państwa. Problem w tym, że procedura jest dość skomplikowana, a co gorsza, wiąże się z wieloma dodatkowymi obostrzeniami. Ponadto są to rozwiązania doraźne, a polskim gminom potrzebne jest formalne rozwiązanie systemowe. Zdaniem przewodniczącego UMP niezbędne jest stworzenie mechanizmu, dzięki któremu gminy będą mogły skorzystać z unijnych pieniędzy niezależnie od bieżącej sytuacji finansowej. Dlatego samorządowcy liczą na nowelizację przepisów dotyczących finansów.
Realna sytuacja finansowa polskich samorządów i jej perspektywy są bowiem, jak wynika z oceny dokonanej przez specjalistów z agencji ratingowej Fitch, bardzo dobre. Łączna roczna nadwyżka miast, gmin, powiatów i województw w okresie 2016–2017 wyniesie aż 22 mld zł. To 11–12 proc. ich dochodów operacyjnych (m.in. z podatków lokalnych i subwencji ogólnej). Dobre wyniki operacyjne miałyby wynikać z dalszego wzrostu gospodarczego w Polsce. To za jego sprawą dochody podatkowe samorządów rosłyby co roku średnio o 7 proc. Obecna sytuacja, jak raportuje agencja Fitch, jest znacznie lepsza, niż była jeszcze na początku dekady. Przed czterema laty samorządy miały w sumie ponad 2,7 mld zł deficytu. Agencja podkreśla także to, że w tamtym okresie znacząco zwiększało się zadłużenie samorządów (m.in. z racji zdobycia pieniędzy na wkład własny w inwestycje współfinansowane z pieniędzy z Unii Europejskiej). I ten samorządowy deficyt zwiększał deficyt finansów państwa. Gminy, powiaty i województwa postarały się jednak uporządkować własne budżety i sytuacja się poprawiła. Łącznie zadłużenie samorządów w Polsce w latach 2016–2017 szacowane jest przez Fitch na ok. 71 mld zł, co stanowi 38 proc. ich dochodów bieżących. Oznacza to spadek w stosunku do okresu ostatnich trzech lat, kiedy ten odsetek wynosił 42 proc.
Dość zrozumiały wydaje się więc optymizm samorządowców, nawet tych, których gminy znalazły się już na cenzurowanym. Roman Kłosowski, wójt wspomnianej już wyżej zachodniopomorskiej gminy Manowo (w sprawie której wojewoda złożył wniosek do prokuratury) uspokaja, że choć dług samorządu faktycznie jest spory (gmina się zadłużyła, aby mieć wkład własny na kolejne inwestycje, bo bez tego nie miałaby żadnych szans na dofinansowanie z budżetu UE), to nie ma obecnie żadnego zagrożenia dla finansów gminy. Kłosowski spodziewa się nawet, że zamknie ten rok obrachunkowy z pewną nadwyżką finansową.
Artykuł pochodzi z nr 3/2016 Eurogospodarki