W trakcie kampanii wyborczej pojawiło się wiele propozycji ulżenia doli społeczeństwa. A to w drodze dodatkowych świadczeń, a to ulg podatkowych, a to wyższych zarobków, nie wiadomo przez kogo sfinansowanych. W jakim stopniu polski budżet pozostaje „sztywny”, a na ile może się okazać podatny na swobodne zagospodarowanie?
– Od razu zaznaczę, że jestem zwolenniczką takiej polityki, która kreuje raczej beneficjentów rozwoju gospodarczego niż odbiorców środków pochodzących z budżetu państwa w postaci różnego rodzaju świadczeń. Istnieją jednak jeszcze pewnego rodzaju rezerwy w budżecie, które można byłoby spożytkować na potrzeby socjalne. W jakim zakresie? Trudno powiedzieć – każdy budżet planowany na dany rok jest elementem wieloletniego planu finansowego liczącego cztery lata. No i mamy skonsolidowany plan wydatków na dany rok kalendarzowy. Na pewno można w tak rozpisanym programie znaleźć jakieś rezerwy. Pamiętajmy jednak o tym, że wciąż jeszcze działamy w ramach deficytu budżetowego! Podjęte kilka lat temu działania dyscyplinujące budżet ograniczyły ten deficyt, niemniej – nie zlikwidowały go. Dla przykładu – same koszty obsługi zadłużenia zagranicznego za 2013 r. wyniosły 6 proc. produktu krajowego brutto. Ale i tak to jest mniej, niż planujemy wydać na cele wojskowe. Nie możemy doprowadzić do tego, żeby te koszty rosły w nieskończoność, bez kontroli. Bo one wypychają z budżetu inne wydatki! To jest 12 miliardów złotych rocznie. Można byłoby je wydać na inne cele. Ale jest to wydatek uwarunkowany sytuacją bieżącą, wiadomo – nie możemy stracić wiarygodności finansowej na świecie i w kraju. Nadmierne zadłużanie się to polityka krótkowzroczna – potem musielibyśmy skupować papiery dłużne nie wiadomo po jakiej cenie. Budżet ma charakter strumieniowy. To nie jest tak, że 1 stycznia otrzymujemy zaplanowaną pulę środków i już możemy nimi dowolnie dysponować. Środki finansowe cały czas wpływają do budżetu i wypływają. I dlatego uważam, że propozycje radykalnych zmian w budżecie wykraczają poza politykę umiarkowania i ostrożności w sprawach deficytu; oczywiście deficyt jest narzędziem polityki społeczno-gospodarczej, za pomocą którego można w pewnych okolicznościach pobudzić konsumpcję i w ten sposób nakręcić koniunkturę. Natomiast nie wolno zapominać o planie wieloletnim. Powinniśmy się trzymać reguł przez ten instrument wyznaczanych. A przy tym mamy nasze własne oraz międzynarodowe reguły zadłużania się, które przez cały czas obowiązują i dotyczą deficytu względem PKB oraz zadłużenia (kryterium 3 proc.). Zwiększanie wydatków budżetowych może w krótkim okresie, a już na pewno w średnim terminie, spowodować podniesienie podatków. Inaczej nowo podjytych zobowiązań nie da się sfinansować. Przypomnijmy, że dochody podatkowe to grubo ponad 80 proc. ogółu dochodów budżetowych.
Powiedzmy zatem, o jakich kwotach deficytu w przypadku polskiego budżetu mówimy.
– Plan budżetu na rok 2015 zakłada ponad 50 mld zł; w 2013 r. było to 42 mld zł. W 2007 r. deficyt wynosił zaledwie 7 mld zł. W ujęciu procentowym to wzrost z 1,4 proc. do 2,6 – niby niewiele, ale w konkretnych kwotach, to już tak mało nie jest.
Ile wynosi łącznie nasze obecne zadłużenie?
– Obecnie wynosi około – bo w szczegółach się stale zmienia – 820 mld zł w 2013 r. W relacji do PKB nie przekraczamy 60 proc. Dług sektora rządowego wynosił wówczas 55,7 mld zł.
Czy można bezkarnie polski budżet zadłużać?
– Czy chodzi panu o to, że skoro zadłużenie niewiele przekracza 50 proc., mamy jeszcze rezerwę, by osiągnąć dopuszczalne 60 proc. PKB? Nie, nie mamy! Niezależnie od tego, gdzie ustawimy granicę zadłużania, lepiej do niej zbytnio się nie zbliżać. Trzeba sobie zdawać sprawę z kwestii stabilności sektora publicznego, że 12 mld złotych na obsługę długu w skali roku i 13 mld złotych przeznaczanych na dział o nazwie „administracja publiczna” obrazuje skalę tych rokrocznych zobowiązań. Gdybyśmy mogli zaoszczędzić więcej na kosztach obsługi długu oraz na administracji i w efekcie ponosić mniej tych kosztów, to rzeczywiście – uzyskaną sumę można by przeznaczyć na inne cele, w tym część na wydatki socjalne! Ale na razie tych pieniędzy nie ma. Nie bardzo widzę możliwość pozyskania takich środków innym kosztem niż podniesienie podatków. Nawet gdyby wprowadzić – jak na Węgrzech – 4-procentowy podatek „solidarnościowy”, podnieść VAT (na Węgrzech najpierw do 25, a potem do 27 proc.), zmienić ustawę o podatku dochodowym od osób prawnych, wprowadzić podatek bankowy itd. – to osiągniemy znacznie wyższy stopień fiskalizmu, co podobno mamy zmniejszać?!
Jak w procentach przedstawia się rozkład wpływów do budżetu?
– Dochody budżetu państwa dzielą się na trzy podstawowe kategorie, z których, jak wspomniałam, najpoważniejszą stanowią dochody podatkowe; podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) oraz fizycznych (PIT), VAT, podatek tonażowy i najnowszy, obowiązujący od 2013 r., podatek od niektórych kopalin, ponadto akcyza, podatek od gier. Oprócz tego mamy dochody niepodatkowe: środki z Unii Europejskiej, które otrzymuje każde państwo członkowskie (około 2 mld zł) i grupę dochodów niepodatkowych, takich jak: dywidendy, cła, wpływy z prywatyzacji, wpłaty jednostek samorządowych, mandaty itp. Ale owe dochody niepodatkowe łącznie ze środkami z Unii stanowią około 10 proc. budżetu. Gros wpływów pochodzi z podatków. Można się zastanawiać, czy wpływy niepodatkowe nie mogłyby być wyższe. Ale dochody z prywatyzacji zbliżają się w którymś momencie do kresu, dywidendy można podwyższyć, ale w następnym roku takie przedsiębiorstwo będzie mieć o wiele niższą zdolność do inwestowania, w grupie ceł pole manewru, jako że Polska należy do GATT i WTO, też nie jest zbyt wielkie, aczkolwiek ostatnia nasza aktywność w handlu zagranicznym i pozyskiwanie nowych rynków zasługuje na uznanie. Nasi przedsiębiorcy okazali się bardzo zręczni.
Jak Pani ocenia zaproponowaną ostatnio likwidację składki na ZUS i KRUS oraz wpłat na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia?
– Moim zdaniem ta propozycja nie ma – teoretycznie – charakteru likwidacji składki na wyżej wymienione cele. Osobiście uważam to rozwiązanie za kierunek właściwy. Gdyby udało się to wprowadzić, pominęlibyśmy niebagatelne „koszty transakcyjne”. Obowiązujące obecnie rozwiązania mają jednak ten dodatni aspekt, że pozwalają obserwować rzeczywisty przepływ pieniądza, biorąc pod uwagę poszczególne składki. Z chwilą wprowadzenia owych składek do budżetu państwa – bo przecież nie ma mowy o ich likwidacji! – wrzucimy je do jednego worka z tyloma innym obowiązkami budżetowymi, z administracją państwową, wojskiem, samorządem terytorialnym, kulturą, ze szkolnictwem itp., itd. W tym worku każdy wydatek musi walczyć o środki z innymi, równie istotnymi potrzebami. W przypadku przyjęcia omawianego rozwiązania państwo musiałoby precyzyjnie zdefiniować składkę. Jeżeliby wprowadzono opodatkowanie wynagrodzeń przy likwidacji PIT, bo w tej sytuacji podatek dochodowy od osób prawnych musiałby zostać zlikwidowany, od razu pojawia się sugestia, by przejść z opodatkowania podmiotowego na przedmiotowe. Każdy z punktu widzenia prawa prowadziłby „działalność gospodarczą”. A podatek dochodowy byłby podatkiem obciążającym wynagrodzenia. W tej sytuacji główne niebezpieczeństwo polegałoby na problemie jednego, wspólnego worka dla wszystkich wydatków.
Lepszy zatem jest fundusz celowy?
– Tego nie powiedziałam. Fundusz celowy – taki jak odpis na ZUS czy KRUS – ma to do siebie, że środki doń wpływające nie mogą być przeznaczone na nic innego. To jest plus. A minus to już wspomniane wysokie koszty zarządzania tymi funduszami.
Inny pomysł, jaki pojawił się w ostatnim czasie, to likwidacja CIT.
– No i co? W to miejsce wprowadzić podatek od przychodów?!
Chodzi o to, by przedsiębiorcy nie płacili podatku na Cyprze czy Wyspach Dziewiczych, ale tu, nad Odrą i Wisłą.
– Niemniej i tam muszą oni zapłacić podatek, może niższy, ale jednak. Ponadto prawa do korzystania z warunków fiskalnych na Cyprze czy w jakimś innym raju podatkowym też nie uzyskuje się za darmo. Wydaje mi się, że w tym pomyśle chodzi o to, żeby większa grupa przedsiębiorstw płaciła podatek CIT. Stąd sugestia, żeby opodatkować sklepy wielkopowierzchniowe czy banki. Są wielkie koncerny działające w Polsce od lat, które do tej pory uiściły naszemu fiskusowi grosze – można żartem powiedzieć, że dla nich to Polska jest rajem podatkowym.
Zgodnie z zasadą jedności formalnej, w jednym czasie i w jednym państwie powinien istnieć tylko jeden budżet. Tylko wtedy możliwe jest sprawowanie realnego nadzoru władz ustawodawczych nad władzami wykonawczymi. W Polsce istnieją parabudżety, jakimi są fundusze celowe. Należy je zlikwidować?
– Generalnie wydaje mi się, że tej formy nie powinno się rozbudowywać, natomiast w pewnych przypadkach jest wskazana. zasada roczności, dzięki czemu pozwalają elastycznie finansować konkretne jedno zadanie. Przyporządkowanie środków jednemu celowi niektórzy ekonomiści uznają za zaletę, dlatego że tych pieniędzy nie wolno wydać na nic innego, inni powiedzą to wada, bo jeśli środki pozostają na koncie takiego funduszu na następny rok to – ich zdaniem – jest to marnotrawstwo. Przecież można by je wykorzystać na inne ważne cele! Jeżeli zaś chodzi o zasadę jedności, to w ustawie budżetowej są określone zarówno dochody funduszy celowych, jak i ich wydatki – czyli minister finansów posiadający w swojej dyspozycji ustawę budżetową ma rzeczywistą informację o środkach pozostających do dyspozycji w danych funduszach. W załączniku do ustawy budżetowej zawsze znajduje się informacja, jaki jest plan dochodów, a jaki wydatków. A zatem nie są to środki poza kontrolą.
Budowa prawidłowego i realnego budże-tu państwa to wielka sztuka; w Polsce podobno tylko dwie osoby potrafiły to dobrze zrobić: Wojciech Misiąg i Joanna Wasilewska-Trenkner. Czy można do nich dodać jakieś nowe nazwiska?
Wymienione osoby rzeczywiście posiadły rzadką umiejętność całościowego objęcia kompleksu finansów, wpływów i wydatków, ich rozłożenia w czasie, ewentualnych zagrożeń. Nie czuję się powołana, by wskazywać inne osoby o tak wysokich kompetencjach, ale przyznaję, że dwie postaci polskich finansów przez pana wymienione to naprawdę ekstraklasa. Kto jeszcze? Na pewno są fachowcy, ale nieliczni. Powtarzam moim studentom, że wybrali rzadką specjalność, trudną, ale też poszukiwaną. Tworzenie budżetu państwa, ale również tworzenie budżetów ogniw samorządowych, to wielka i odpowiedzialna sztuka. Specjaliści z tej dziedziny wszędzie są cenieni na wagę złota.
Dr Joanna Marczakowska-Proczka, starszy wykładowca w Katedrze Skarbowości Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, członek Senackiej Komisji Dydaktycznej ds. Studentów i Doktorantów, współautorka niedawno opublikowanej książki pt. „Współczesne finanse publiczne” (praca zbiorowa, wyd. Wiking, 2015)
